Thüringer Ministerium für Infrastruktur und Landwirtschaft

Allgemeines


Raumordnung oder räumliche Planung koordiniert unterschiedliche Ansprüche an unseren Lebens- und Wirtschaftsraum und fasst sie zu einem Gesamtkonzept als Grundlage für eine langfristige Entwicklung zusammen. Das System der räumlichen Planung hat fünf Ebenen mit unterschiedlichen Aufgaben und unterschiedlichem räumlichen Bezug. Dabei gilt: Je kleiner der Planungsraum ist, umso detaillierter sind die Planungsaussagen.

Die Planungsebenen stehen im Sinne eines Gegenstromprinzips im gegenseitigen Zusammenhang: Die niederen Planungsebenen müssen sich in übergeordnete Gegebenheiten und Erfordernisse einfügen und die höheren Planungsebenen haben die örtlichen Belange zu berücksichtigen.

System der räumlichen Planung

Europäische Raumentwicklung

Die Grundzüge der europäischen Raumentwicklung sind im Europäischen Raumentwicklungskonzept (EUREK) von 1999 zusammengefasst. Im Mittelpunkt stehen der wirtschaftliche und soziale Zusammenhalt, die Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen und des kulturellen Erbes sowie eine ausgeglichenere Wettbewerbsfähigkeit des europäischen Raumes. Die Mitgliedstaaten der Europäischen Union - und in Deutschland in erster Linie die Länder - sind dafür verantwortlich, dieses Leitbild mit Leben zu erfüllen.

Bundesraumordnung

Die Landesplanung fügt sich ein in die Raumordnung des Bundes. Der Bund beschränkt sich mit dem Bundesraumordnungsgesetz auf grundsätzliche inhaltliche Vorgaben und Verfahren und überlässt die Ausgestaltung den Ländern. Leitvorstellung ist dabei eine nachhaltige Raumentwicklung, nach der die sozialen, wirtschaftlichen und ökologischen Ansprüche an den Raum dauerhaft miteinander in Einklang gebracht werden sollen. Bund und Länder stimmen in der Ministerkonferenz für Raumordnung grundsätzliche Positionen zur Raumordnung ab.

Der Bund liefert durch das Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung zahlreiche fachliche Beiträge, Modellprojekte der räumlichen Entwicklung und andere Forschungsvorhaben, aus denen auch Thüringen Nutzen zieht. Beispielsweise ist die Region Ostthüringen mit den Landkreisen Saalfeld-Rudolstadt und Saale-Orla-Kreis Modellregion im Projekt „Anpassungsstrategien für ländliche/periphere Regionen mit starkem Bevölkerungsrückgang in den neuen Ländern“.

Landesplanung

Planungen und Maßnahmen, deren Tragweite über eine einzelne Planungsregion hinausgeht, die für das ganze Land oder sogar länderübergreifend von Bedeutung sind, erfordern eine Landesplanung. Dies betrifft beispielsweise großräumige Infrastrukturelemente, wie Hochspannungsleitungen oder Autobahnen. Eine überregional ausgewogene Entwicklung und gleichwertige Lebensverhältnisse können nur durch die Landesplanung gesichert werden. Diese sorgt auch dafür, dass die Regionalpläne mit gleicher Methodik und nach gleichen Kriterien erarbeitet werden und so eine Einheitlichkeit im Lande gewährleistet wird.

Der Landesentwicklungsplan stellt den Rahmen für die zukünftige Entwicklung des Landes dar. Er gibt den Fachplanungen eine gemeinsame Grundlage. Er setzt die Leitplanken für die Regionalpläne und gewährleistet die Handlungsfähigkeit der Regionalen Planungsgemeinschaften.

Regionalplanung

Thüringen besteht aus den vier Planungsregionen Nordthüringen, Mittelthüringen, Ostthüringen und Südwestthüringen. In diesen Planungsregionen sind die Regionalen Planungsgemeinschaften, in denen die Landkreise und die großen Städte zusammenarbeiten, mit der Aufstellung der Regionalpläne beauftragt.

Als Ergebnis ihrer jahrelangen fachlichen Arbeit und intensiven Abstimmungen liegen seit 1999 verbindliche Regionalpläne vor. Im Sinne einer nachhaltigen Entwicklung wurden in ihnen die wirtschaftlichen, ökologischen und sozialen Ansprüche und Bedürfnisse abgewogen. Dieser Abgleich war oft äußerst konfliktträchtig.

Wohnungsbau ist beispielweise besonders attraktiv in solchen Lagen, die auch der Naherholung dienen oder die Lebensraum von seltenen Tier- und Pflanzenarten sind. Das größte Windpotenzial besteht in der Regel auf den Höhenrücken, die wiederum prägend für das Landschaftsbild sind. Landwirtschaftliche Nutzfläche soll erhalten bleiben, aber bessere Verkehrsinfrastruktur ist eine wichtige Voraussetzung für die wirtschaftliche Entwicklung. Die Regionalplanung ist demnach die Ebene, auf der Raumordnung konkret umgesetzt und greifbar wird.

Neben textlichen Aussagen enthalten Regionalpläne auch konkrete Gebietsbestimmungen. Vorranggebiete sind z. B. Gebiete, die eine bestimmte Nutzung, wie Landwirtschaft, vorsehen und damit gleichzeitig andere Nutzungen ausschließen, die damit nicht im Einklang stehen, wie z. B. Gewerbegebiete.

In Vorbehaltsgebieten nimmt eine bestimmte Nutzung lediglich ein besonderes Gewicht ein, z. B. Tourismus, aber andere Nutzungen, z. B. Einkaufszentren, sind nicht völlig ausgeschlossen. In den Regionalen Raumordnungsplänen Thüringens sind Vorrang- und Vorbehaltsgebiete u. a. für Natur- und Landschaft, Landwirtschaft, Aufforstung, Rohstoffsicherung und Windenergienutzung festgelegt.

Regionalpläne sind gröber als die kommunalen Bauleitpläne aber detaillierter und aussageschärfer als die Raumordnungspläne auf Landesebene. Im Landesentwicklungsplan wird beispielsweise allgemein eine vorrangige Nachnutzung von Konversionsflächen angesprochen, in den Regionalplänen werden dementsprechende Standorte benannt und konkrete Entwicklungsziele vorgegeben, in der kommunalen Bauleitplanung schließlich werden diese Vorgaben mit konkretem Bezug zur Fläche umgesetzt.

Kommunale Planung

Mit dem Flächennutzungsplan legen die Gemeinden im Rahmen ihrer Planungshoheit die Grundzüge der baulichen Entwicklung und der Bodennutzung für ihr Gebiet fest. Dazu zählen u. a. Flächen für Wohnungsbau, Gewerbe und Einzelhandel, Flächen für gemeindliche, soziale oder kulturelle Einrichtungen, Verkehrsflächen, Grünflächen sowie Flächen für Landwirtschaft und Wald.

Es gibt aber auch Planungen, deren Bedeutung weit über das Gemeindegebiet hinaus reicht: Die Errichtung eines großen Einkaufszentrums auf der grünen Wiese hat Einfluss auf die Handelsstruktur und die Verkehrsbeziehungen in einem weiten Umkreis. Andere Planungen berühren das Gebiet mehrerer Gemeinden, von Landkreisen oder Regionen, mitunter sogar des ganzen Landes, wie z. B. der Bau von Straßen oder Energieleitungen oder die Festlegung von Landschaftsschutz- oder Hochwasserschutzgebieten. Für solche Raumnutzungen sind daher überörtliche Planungsebenen zuständig.


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Das Zentrale-Orte-Konzept

Wie kaum ein anderes Instrument der Raumordnung ist das Zentrale-Orte-Konzept mit Erwartungen einer breiteren Öffentlichkeit verbunden. Die Zuordnung von Städten und Gemeinden zu einem hierarchisch aufgebauten System von Zentren wird häufig im Zusammenhang mit ihrer Bedeutung, ihren Entwicklungschancen, Standortvorteilen und dem Anspruch auf Finanzzuweisungen gesehen.

Auch wegen dieser hoch gesteckten Erwartungen soll zunächst das Zentrale-Orte-Konzept als raumordnerisches Instrument erläutert werden. Anschließend wird das zentralörtliche System im Landesentwicklungsprogramm von 1993 in seinen Wirkungen analysiert.

Ein Arbeitskreis der Akademie für Raumforschung und Landesplanung (ARL) hat im Jahre 2001 Empfehlungen zur Weiterentwicklung des Zentrale-Orte-Konzeptes vorgelegt . Der folgende Abschnitt basiert auf diesen Empfehlungen. Die Unterlagen sind den Regionalen Planungsgemeinschaften, den Landkreisen und kreisfreien Städten zur Verfügung gestellt worden.

Im Raumordnungsgesetz wird gefordert, die dezentrale Siedlungsstruktur durch die Ausrichtung der „Siedlungstätigkeit auf ein System leistungsfähiger Zentraler Orte“ zu erhalten (§ 2 Grundsatz 2), die soziale Infrastruktur „vorrangig in Zentralen Orten“ zu bündeln (Grundsatz 4) sowie „die Zentralen Orte der ländlichen Räume als Träger der teilräumlichen Entwicklung zu unterstützen“ (Grundsatz 6). Im § 7 wird den Ländern aufgegeben, in ihren Raumordnungsplänen Festlegungen zur Raumstruktur zu treffen und in diesem Zusammenhang auch Zentrale Orte auszuweisen.

Das Zentrale-Orte-Konzept dient also vor allem der Steuerung der Siedlungsentwicklung gemäß dem Leitbild der dezentralen Konzentration, indem eine großräumige Dezentralisierung mit einer kleinräumigen Konzentration der Siedlungs- und Infrastruktur verbunden wird.

Zentrale Orte bilden in der Raumordnung ein Bezugsraster für eine Vielzahl unterschiedlicher Funktionen und Raumansprüche. Sie erfüllen sowohl Ordnungs- als auch Entwicklungsfunktionen. Dabei werden der Ordnungsfunktion in erster Linie die siedlungssteuernden Ansprüche des zentralörtlichen Systems, der Entwicklungsfunktion mehr die wirtschaftlichen Ziele zugeordnet.

Das Zentrale-Orte-Konzept als Mittel zur Erreichung raumordnungspolitischer Ziele bezieht sich auf drei Teilziele der Nachhaltigkeit und vier Handlungsfelder (siehe Abb.).

Zentrale Orte Konzept
Abb.: Das Zentrale-Orte-Konzept als Mittel zur Erreichung raumordnungspolitischer Ziele (Hans Heinrich Blotevogel)

Das Teilziel „sozial“ stellt auf die gerechte Verteilung von Ressourcen ab und erfüllt damit den Gesetzesauftrag zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse in den Teilräumen. Insbesondere in ländlichen Räumen soll das Zentrale-Orte-Konzept ein Mindestmaß an Versorgungsgerechtigkeit sicher stellen und das Versorgungsnetz stabilisieren.

Das Teilziel „ökonomisch“ bezieht sich auf eine effiziente Nutzung sämtlicher Infrastruktureinrichtungen und dient insbesondere bei der Standortentwicklung von Einzelhandel und Dienstleistungen als Richtlinie, um zusätzliche externe Kosten der „grünen Wiese“ zu vermeiden und damit eine gesamtwirtschaftlich ökonomische Ausnutzung der vorhandenen Infrastruktur zu gewährleisten.

Das Teilziel „ökologisch“ zielt auf die Begrenzung des Ressourcenverbrauchs, den sparsamen Umgang mit Flächen und die Minimierung ökologischer Schäden. Zudem stellt das Konzept das idealtypische Modell einer an Verkehrsvermeidung (bzw. Verkehrsminimierung) orientierten Siedlungsentwicklung dar.

Für das Leitbild einer nachhaltigen Entwicklung bietet das Zentrale-Orte-Konzept damit einen räumlichen Orientierungsrahmen. Es liefert in den Handlungsfeldern Siedlung, Verkehr, Versorgung und gegebenenfalls Wirtschaft Maßstäbe, an denen sich das raumplanerische Handeln perspektivisch ausrichten kann. Zudem ergeben sich aus dem Zentrale-Orte-Konzept Ansatzpunkte einer am Konzentrationsprinzip orientierten Regionalpolitik.

In den Regionalplänen und Landesentwicklungsprogrammen werden Zielsetzungen zur Siedlungsstruktur formuliert. Zentrale Orte stellen dabei einen wichtigen Bezugspunkt dar. Eine ökologisch orientierte, an der Erhaltung bzw. Ausweisung von Freiräumen interessierte Raumplanung gewährleistet so eine flächensparende Konzentration der Siedlungstätigkeit. Flankiert werden derartige Festlegungen häufig durch Verknüpfungen mit städtebaulichen Förderinstrumenten z. B. zur Stadterneuerung. Das Zentrale-Orte-Konzept wird auch weiterhin als Planungsinstrument Entscheidungskriterien zur Auswahl geeigneter Siedlungsschwerpunkte liefern.

Eine klassische Aufgabe der Zentralen Orte besteht in der räumlichen Bündelung der haushaltsorientierten Infrastruktur, welche der Versorgung der Bevölkerung mit Gütern und Dienstleistungen dient. Sie umfasst sowohl öffentliche Einrichtungen als auch private Dienstleistungen sowie den Einzelhandel, wobei zwischen Gütern und Dienstleistungen des kurz-, mittel- und langfristigen bzw. des täglichen, des gehobenen und des spezialisierten höheren Bedarfs unterschieden wird. Die Zentralen Orte werden auf Grund ihres Angebots und dem daraus resultierenden Nachfrageverhalten in ein zentralörtliches System eingestuft. Entsprechend dem Nachfrageverhalten und der Erreichbarkeit werden den Zentralen Orten Verflechtungsbereiche zugeordnet.

Mit steigender Mobilität der Bevölkerung und einer rentabilitätsbedingten Ausdünnung von Versorgungseinrichtungen sowohl im privaten als auch öffentlichen Bereich hat sich die Basis von Festlegungskriterien Zentraler Orte gewandelt.

Angesichts geringer gewordener Finanzierungsspielräume, aber auch vor dem Hintergrund sich wandelnder Gesellschafts- und Mobilitätsstrukturen müssen vorhandene Ausstattungskataloge und Standards für die unterschiedlichen Stufen des zentralörtlichen Systems überprüft und ggf. auch reduziert werden.

Es stellt sich die Frage, ob die Funktionsfähigkeit von Klein- und Unterzentren zukünftig gewährleistet werden kann und ob sich ergänzende Formen der Grundversorgung (mobile Dienste) in ländlichen Räumen einrichten lassen.

Im öffentlichen Bereich sollte das Zentrale-Orte-Konzept insbesondere beim Rückbau von Infrastruktureinrichtungen im ländlichen Raum weiterhin im Interesse einer nachhaltigen Entwicklung beachtet werden.

Zentrale Orte sind generell Knotenpunkte von Verkehrsachsen. Dies gilt sowohl für Straßen- und Schienenverbindungen als auch für die Linien des Öffentlichen Personenverkehrs.

Zentrale Orte als wichtige Bezugspunkte (Knotenpunkte) bilden auf Grund ihres herausragenden Angebots an Gütern und Dienstleistungen ein bevorzugtes Mobilitätsziel. Somit hat das System der Zentralen Orte für eine nachhaltige, an Verkehrsvermeidung orientierte Verkehrspolitik eine grundlegende Bedeutung. Für ÖPNV-Konzepte im ländlichen Raum ist zudem die lokale Bündelung von regional bedeutsamen Verkehrszielen eine wichtige Voraussetzung, um die notwendige Mindestnachfrage nach öffentlichen Verkehrsleistungen zu erhalten.

Im Bereich Gewerbliche Wirtschaft zeigt es sich zunehmend, dass Zentrale Orte (Ober- und Mittelzentren) zusammen mit ihrem Umland die Funktion als Entwicklungspole für einen Raum übernehmen können.

Für die raumwirksamen Fachplanungen stellen Zentrale Orte in erster Linie einen Orientierungsrahmen und ein Angebot zum effektiven Mitteleinsatz dar. Das zentralörtliche System bietet aber ebenfalls für unternehmerische Standort- und Investitionsentscheidungen eine wichtige Orientierungshilfe.

Es hilft auch bei der zielstrebigen, aber flexiblen Umsetzung bewährter Grundsätze unter Einbeziehung neuer Ideen und Handlungsansätze wie Städtenetze und regionalen Kooperationen. Diese können aber nicht als Ersatz, sondern als Ergänzung des Zentrale-Orte-Konzepts gesehen werden.

Flexibilität in der Umsetzung des Zentrale-Orte-Konzepts bedeutet auch die Anerkennung der Tatsache, dass nicht alle privaten und öffentlichen Einrichtungen ganz eindeutig einer bestimmten Hierachiestufe im zentralörtlichen System zugeordnet werden können. Bestehende Widersprüche zwischen den spezifischen Funktionsbedingungen und den Standortbedingungen bzw. der Marktsituation sind kein Anlass, das Zentrale-Orte-Konzept grundsätzlich in Frage zu stellen, sondern erfordern eine Ausschöpfung der Interpretationsspielräume und eine Klarstellung der Bedingungen, unter denen von den Vorgaben des Zentrale-Orte-Konzepts abgewichen werden kann.

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