Daseinsvorsorge (Dienstleistungen im allgemeinen Interesse)
Die Daseinsvorsorge umfasst Dienstleistungen, an deren Erbringung ein besonderes allgemeines Interesse besteht und die daher mit besonderen Gemeinwohlverpflichtungen verbunden sind. Dazu gehören Leistungen wirtschafts-, gesellschafts-, sozial- oder kulturpolitischer Art, die mit Hilfe staatlicher Mittel erbracht werden, um eine flächendeckende Versorgung, zu angemessenen Preisen und den qualitativen Anforderungen entsprechend sicherzustellen So überträgt das Grundgesetz dem Bund für das Postwesen, die Telekommunikation und den Eisenbahnverkehr einen konkreten Versorgungsauftrag, nimmt die Länder im Bereich des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und des Bildungswesens in die Verantwortung und weist den Kommunen das Recht zur kommunalen Selbstverwaltung zu, das die Organisation von Aufgaben bspw. im Bereich des Sozialwesens, des Nahverkehrs oder der Versorgungs- und Entsorgungswirtschaft durch kommunale Träger beinhaltet.
Das europäische Recht lässt den Mitgliedstaaten den freien Gestaltungsspielraum für die Organisation der nichtwirtschaftlichen Aufgaben der Daseinsvorsorge. Auch Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse unterliegen dann nicht dem europäischen Wettbewerbsrecht (1), wenn sie den Handel zwischen den Mitgliedstaaten nicht beeinträchtigen.
Alle übrigen Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse unterliegen dem europäischen Wettbewerbsrecht. Öffentliche Aufträge für die Wahrnehmung entsprechender Dienstleistungen müssen nach den transparenten Verfahren des europäischen Vergaberechts (2) vergeben werden, die gleiche Bedingungen für alle Bieter gewährleisten. Die Vergabe von Diensten im Bereich des Öffentlichen Personennahverkehrs ist Gegenstand einer gesonderten Richtlinie, deren Novelle sich derzeit im europäischen Gesetzgebungsprozess befindet (3). Aufträge für Einkäufe, die unter dem Schwellenwert der jeweils einschlägigen Vergaberichtlinien liegen, müssen nur den allgemeinen Vertragsprinzipien entsprechen.
Die genannten Vergaberichtlinien sind auch dann anwendbar, wenn ein öffentlicher Auftraggeber beabsichtigt, ein Vertragsverhältnis mit einer anderen öffentlichen Verwaltung, ihren öffentlichen Einrichtungen und ganz allgemein den Einrichtungen des öffentlichen Rechts abzuschließen. Eine Ausnahme kommt nur dann in Betracht, wenn – so der Europäische Gerichtshof in seinem Urteil vom 18. November 1999 in der Rechtssache Teckal (4) – die Gebietskörperschaft über die betreffende Einrichtung eine Kontrolle wie über ihre eigenen Dienststellen ausübt und diese Einrichtung zugleich im wesentlichen ihre Tätigkeit für die sie kontrollierende Gebietskörperschaft oder Gebietskörperschaften verrichtet. Von dieser „Inhouse“- Ausnahme nicht erfasst sind alle Vertragsverhältnisse, die zwischen einem öffentlichen Auftraggeber und einem gemischtwirtschaftlichen Unternehmen abgeschlossen werden, unabhängig davon, ob letzteres selbst als öffentliches Unternehmen zu qualifizieren ist oder nicht – so der Europäische Gerichtshof in seinem Urteil in der Rechtssache Stadt Halle (5). Jede – auch nur teilweise - Beteiligung eines Privaten schließt somit ein „Inhouse-Geschäft“ aus.
Die jüngste Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs hat intensive Diskussionen insbesondere über die Anwendung der europäischen Vergabeverfahren bei der Bildung der sogenannten „institutionalisierten öffentlichen Partnerschaften“ – Unternehmen, die Dienstleistungen für die Allgemeinheit erbringen und deren Kapital von einem öffentlichen und einem privatwirtschaftlichem Partner gemeinsam gehalten wird - und Formen der interkommunalen Zusammenarbeit mit dem Zweck der Wahrnehmung von Aufgaben der Daseinsvorsorge ausgelöst (6). Die Kommission hat angekündigt, noch im Herbst zu diesen Themenkomplexen sowie zu der Anwendung des Vergaberechts bei Dienstleistungskonzessionen Vorschläge für Gemeinschaftsmaßnahmen vorzulegen.
Für öffentliche Ausgleichszahlungen an Unternehmen, die Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse erbringen, hat der Europäische Gerichtshof mit seinem Urteil vom 24. Juli 2003 in der Rechtssache Altmark Trans (7) Voraussetzungen definiert, unter denen diese nicht unter das europäische Wettbewerbsrecht fallen und deshalb nicht anmelde- und genehmigungspflichtig sind. Ergänzend hat die Kommission weitere Regelungen zur Beurteilung der Vereinbarkeit von genehmigungspflichtigen Ausgleichszahlungen mit dem Wettbewerbsrecht erlassen (sog. Monti-Paket) (8)
Im Zuge der schrittweisen Verwirklichung des Binnenmarktes haben die Mitgliedstaaten inzwischen in einer Reihe von Sektoren der Daseinsvorsorge (Telekommunikation, Strom, Gas, Post, Eisenbahn) öffentliche Leistungsmonopole aufgebrochen und ihre Märkte für den Wettbewerb privater Unternehmer geöffnet (9). Eine vollständige Öffnung der EU-Postmärkte soll zum 1. Januar 2011 erfolgen. In Deutschland wird bereits zum 1. Januar 2008 mit der Aufhebung des Versorgungsmonopols für Briefpost unter 50 Gramm der nationale Postmarkt vollständig liberalisiert. Im Elektrizitäts- und Gassektor hat die Kommission für Herbst 2007 weitere Liberalisierungsvorschläge in Aussicht gestellt.
Auf eine weitere Liberalisierung der Dienstleistungsmärkte in Europa zielt die Dienstleistungsrichtlinie vom 12. Dezember 2006 (10). Durch den Abbau nationalstaatlicher Zugangsbeschränkungen und bürokratischer Hindernisse soll der Zugang von Dienstleistungserbringern aus anderen EU-Staaten zu den nationalen Dienstleistungsmärkten erleichtert werden. Auch Leistungen der Daseinsvorsorge sind Gegenstand dieser Richtlinie, sofern diese Leistungen im betreffenden Mitgliedstaat unter Marktbedingungen erbracht werden. Ausgenommen vom Anwendungsbereich der Richtlinie sind hingegen die Gesundheitsdienstleistungen sowie bestimmte Sozialdienstleistungen u.a. im Bereich von Sozialwohnungen, der Kinderbetreuung und der Unterstützung von bedürftigen Familien und Personen. Zu beiden Themenbereichen hat die Europäische Kommission eine gesonderte Mitteilung herausgegeben (11).
Mit dem zukünftigen Reformvertrag, der die Ergebnisse des Europäischen Rates vom Juni 2007 zur Vertragsreform der EU rechtlich umsetzt, wird eine Kompetenz der EU zur Verabschiedung von Verordnungen zur Regelung der Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse erstmals vertraglich festgehalten. Die den Mitgliedstaaten verfassungsrechtlich zustehenden Kompetenzen bleiben hiervon unberührt. Das Verhandlungsmandat für die Regierungskonferenz zur Vertragsreform sieht zudem eine Protokollerklärung vor, die gemeinsame Werte der Union in Bezug auf die Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse festhält und die Gestaltungsfreiheit der Mitgliedstaaten im Bereich der nichtwirtschaftlichen Dienste von allgemeinem Interesse hervorhebt (12).
Die jüngsten europäischen Entwicklungen im Bereich Daseinsvorsorge haben den Handlungsspielraum der Regionen und Kommunen bei der Erstellung und Gewährung der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse in erheblichem Umfang eingeschränkt. Vor diesem Hintergrund haben die Europaminister der Länder im Juni 2007 mit ihrem Appell an die Kommission, bei den europäischen Vergabe- und Beihilferechtsvorschriften deutlich stärker als derzeit gegenüber dem Aspekt des europäischen Wettbewerbs die Besonderheiten der Dienstleistungen von allgemeinem Interesse zu beachten, eine Wiederherstellung regionaler und kommunaler Entscheidungsspielräume angemahnt (13). In der Entschließung des Bundesrates vom 24. September 2004 (14) zum Weißbuch der Kommission der Europäischen Gemeinschaften zu Dienstleistungen von allgemeinem Interesse (15) haben sich die Länder zudem angesichts der heterogenen Strukturen in Europa im Bereich der Daseinsvorsorge für eine sektorale, regionale und kommunal differenzierte Vorgehensweise der Europäischen Union am Maßstab des Prinzips der Subsidiarität sowie des Grundsatzes der regionalen und kommunalen Selbstverwaltung ausgesprochen.
Die Thüringer Landesregierung wird die Notwendigkeit weiterer europäischer Regelungen im Bereich der Daseinsvorsorge im Einzelfall kritisch prüfen.
(1) Kommission: Europäische Wettbewerbspolitik
(5) Urteil C-26/03 Stadt Halle und RPL Lochau vom 11. Januar 2005
(7) Urteil des Europäischen Gerichtshofs „Altmark Trans“:
2004/17
